رسیدگی و تصویب بودجه

قانون اساسی در اصل 52 وظیفه رسیدگی و تصویب بودجه کل کشور را برعهده مجلس شورای اسلامی گذاشته است. "رسیدگی" یعنی چه؟

پاسخ این سئوال در فراز اول اصل 52 آمده است. بودجه براساس فراز اول اصل 52 باید؛ "به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود" از طرف دولت تهیه شود و از طرف مجلس هم مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد. قوانینی که باید بودجه براساس آن تهیه شود، عبارت است از؛ قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و قانون برنامه پنج‌ساله.
قانون محاسبات عمومی بودجه کل کشور را برنامه مالی دولت برای یکسال مالی می‌داند.(1)
این برنامه مالی حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل سیاست‌ها برای رسیدن به اهداف قانونی می‌شود.
در نقدهای گذشته عرضه داشتیم بودجه از دو عدد و رقم سخن می‌گوید؛ یا پیش‌بینی در آمد است یا برآورد هزینه. با این مقدمه‌ای که مذکور افتاد می‌رویم سراغ "رسیدگی" به قانون بودجه کل کشور. در سال 93 در لایحه تقدیمی دولت در ماده واحده سخن از 783 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی در آمد و هزینه است که کمتر از یک سوم این مبلغ اختصاص به بودجه عمومی دولت دارد. بودجه عمومی دولت بالغ بر 218 میلیارد تومان پیش‌بینی درآمد و برآورد هزینه است.‏
تا اینجای کار اشکالی به نظر نمی‌رسد. برای رسیدگی به بودجه فقط باید برویم روی آنالیز اعداد و ارقام و ببینیم آیا این پیش‌بینی‌ها و برآوردها درست انجام شده است؟
لایحه تقدیمی بلافاصله پس از عدد و رقم پیش‌بینی‌ها و برآوردها، در تبصره‌ها این "رسیدگی" را سوزنبانی کرده است.
بند الف تبصره 2 قانون بودجه سال 93 قبل از اینکه از اولین منبع درآمدی دولت سخن بگوید برآورد هزینه بزرگ‌ترین بنگاه اقتصادی را برخلاف همه موازین قانونی و شرعی و محاسبات حرفه ای آن هم نه به صورت شفاف بلکه غیرشفاف اعلام کرده است.
بند الف تبصره 2 قانون بودجه سال 93 می‌گوید؛ 5/14 درصد ارزش نفت خام تولیدی به عنوان سهم شرکت ملی نفت بابت مصارف سرمایه‌ای و هزینه‌ای این شرکت تعیین می‌شود و از پرداخت مالیات و تقسیم سود سهام دولت هم معاف است!‏
دولت اعتدال که بارها پایبندی خود را به قانون و دغدغه خود را به حقوق شهروندی اعلام کرده است در اولین سال بودجه‌نویسی تمام قواعد حقوقی و قانونی را در همین بند زیر پا گذاشته است و حاضر نیست در مورد این عدم پایبندی روشنگری کند. این بند به دلایل زیر مخالف قانون اساسی و قوانین عادی حاکم بر بودجه‌نویسی است:‏
‏1- با آنکه در همین بند تاکید شده است شرکت نفت یک شرکت ملی است، اما آن را سهامی اعلام می‌کند! در حالی که ما هیچ متن قانونی نداریم که شرکت ملی نفت را یک شرکت سهامی بداند.
2- در همه شرکت‌های سهامی، سهامداران سهم خود را از "سود" شرکت بر می‌دارند. اما در این نوع شرکت سهامی که در نوع تاریخ حقوقی شرکت‌ها بی‌نظیر است یکی از سهامداران سهم خود را از "ارزش کالای تولیدی" بر می‌دارد نه حتی از قیمت فروش کالا!‏
‏3- بند الف تبصره 2 قانون بودجه سال 93 مغایر اصل 53 قانون اساسی است چون اصل 53 می‌گوید؛ "کلیه دریافت‌های دولت باید در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز شود و همه پرداخت‌ها در حد و اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام گیرد." اما دولت اعتدال می‌گوید 5/14 درصد از ارزش نفت خام تولیدی قبل از اینکه وارد خزانه شود به عنوان یک پرداخت آن هم نه در حدود اعتبارات مصوب، در اختیار یک شرکت دولتی قرار می‌گیرد.‏
‏4- حال ببینیم این 5/14 درصد ارزش نفت خام تولیدی چقدر است؟ یک محاسبه سرانگشتی نشان می‌دهد اگر ما در سال 93 یک میلیون و پانصد هزار بشکه در داخل مصرف کنیم و یک میلیون بشکه هم صادر کنیم 5/14 درصد ارزش نفت خام تولیدی معادل 35 هزار میلیارد تومان می‌شود. ‏این مقدار سرمایه‌گذاری در حوزه نفت آن هم در شرایطی که حتی اگر آمریکایی‌ها به توافق ژنو عمل کنند تحریم‌های نفتی همچنان دست نخورده باقی خواهد ماند، چه معنی می‌دهد، کجا و چگونه برآورده شده است که شرکت ملی نفت در سال 93 بالغ بر 35 هزار میلیارد تومان هزینه دارد؟
از سوی دیگر با آنالیز اعداد و ارقام در آمد- هزینه شرکت ملی نفت در پیوست شماره 3 صفحه 24 قانون بودجه سال 93 برآورد جدیدی از مصارف و هزینه‌های شرکت ملی نفت براساس سهم 5/14 درصدی مستند به بند الف تبصره قانون بودجه سال 92 پدیدار می‌شود و آن رقم 45 هزار میلیارد تومانی این برآورد است!‏
سئوال این است؛ کل برآورد هزینه‌های طرح‌های عمرانی بودجه سال 93 در کشور بالغ بر 37 میلیارد تومان است. برآورد هزینه‌های یک شرکت آن هم فقط مستند به بند الف تبصره دو قانون بودجه 45 هزار میلیارد تومان است بدون اینکه هیچ توضیحی در مورد کم و کیف این هزینه داده شود.آیا معنای صحیح تخصیص منابع و عدالت‌‌ورزی در توزیع آن این است که یک طرف یک مملکت 37 هزار میلیارد تومان اما در طرف دیگر یک شرکت 45 هزار میلیارد تومان! این انصاف و عدالت را در دولت تدبیر و امید مستند به کدام اصل از قانون اساسی و قوانین عادی می‌توانیم رصد کنیم؟
‏5- متاسفانه تفریغ بودجه برخلاف اصل 55 قانون اساسی همانند لایحه بودجه وفق اصل 52 تسلیم مجلس نمی‌شود و دولت و مجلس هم به آن بی‌اعتنا هستند. براساس تفریغ بودجه سال‌های گذشته ساز و کار بند نفت قوانین بودجه سنواتی طی هشت سال گذشته بویژه همین عبارت اول تبصره‌های بودجه که مذکور افتاد نیمی از درآمد نفت کشور به شرکت ملی نفت اختصاص دارد. نیمی دیگر را در بودجه تقسیم می‌کنیم بین درآمد عمومی خزانه و صندوق  توسعه ملی!جالب اینجاست که همین تقسیم و تسهیم غیرمتعارف یعنی اختصاص درصدی به عنوان سهم شرکت ملی نفت و سهم خزانه دولت موجب شده حساب فی مابین دولت (خزانه داری کل) با شرکت ملی نفت به مدت 5 سال نه "تسویه" شود و نه "تصفیه"!!‏
دولت و مجلس باید به هنگام "تدوین" بودجه یا "رسیدگی" بودجه به مردم توضیح دهند بند الف تبصره 2 مستند به کدام قانون حاکم بر بودجه‌ریزی است و چرا یک اعتبار نجومی قبل از اینکه وارد خزانه کشور شود صد درصد به یک شرکت تخصیص می‌یابد؟!
6- بند الف تبصره 2 قانون بودجه کل کشور در سال 93 مغایر منشور حقوق شهروندی است. هنوز جوهر انتشار منشور حقوق شهروندی خشک نشده دولت در ارائه بودجه 93 آن را زیر پا گذاشته است. پیش‌نویس منشور حقوق شهروندی حق شهروندان را در دسترسی به اطلاعات به رسمیت شناخته و می‌گوید هیچ کس حق ندارد آن را محدود کند. پیش از صدور پیش‌نویس حقوق شهروندی اساسا ما قانونی داشتیم به نام "قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات" این قانون بر شفافیت تاکید دارد.‏
در بند الف تبصره 2 قانون بودجه سال 93 قرار است 35 هزار میلیارد تومان یا به قرائت بودجه شرکت ملی نفت در پیوست شماره 3 بودجه سال آینده 45 هزار میلیادر تومان بابت مصارف سرمایه‌ای و هزینه‌ای شرکت اختصاص یابد.
این در حالی است که صفحه 34 پیوست شماره 3 بودجه 93 از شرکت سهامی ملی مناطق نفتخیز جنوب که 85 درصد نفت کشور را تولید می‌کند 4 هزار میلیارد تومان از این به اصطلاح هزینه‌های سرمایه‌ای را به خود اختصاص می‌دهد.
دولت از بابت شفاف‌سازی و نیز از باب دسترسی آزاد به اطلاعات به مردم توضیح دهد باقی این بودجه و اعتبار نجومی در کجای شرکت ملی نفت هزینه می‌شود؟
7- آقای نوبخت معاونت محترم برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور در پاسخ به اعتراض نمایندگان در خصوص تخصیص منابع فرمودند؛ "دولت پول زیادی ندارد که هر نماینده مجلس برای حوزه انتخابی خود کیسه بیاورد و آن را پر کند." (2)‏
اگر دولت واقعا پول زیادی ندارد چگونه است که هنوز در صفحه اول بودجه 93 قبل از اینکه در مورد منابع و مصارف خود سخنی بگوید بدون چانه‌زنی 45 هزار میلیارد تومان یک چهارم کل بودجه عمومی کشور را در اختیار یک شرکت دولتی قرار می‌دهد؟! و حاضر نباشد هیچ شفاف‌سازی در "مصارف سرمایه‌ای" آن در هیچ یک از نهادهای نظارتی انجام دهد.
8- 30 سال است دولت‌های سازندگی، اصلاحات و دولت گذشته در بودجه سنواتی تصریح و تاکید می‌کنند که اساسنامه شرکت ملی نفت را بیاورند اما به دلایل نامعلوم که باید حداقل در این دولت معلوم شود چرا، نتوانستند این کار را بکنند. دولتی که اکنون خوشبختانه در راس آن یک "حقوقدان" است چرا این کار را نمی‌کند؟ در بودجه سال 92 تصریح شده است دولت اساسنامه شرکت ملی نفت را بیاورد تا معلوم شود این منابع و مصارف سنگین طبق کدام مفاد از کدام اساسنامه و نیز باید چگونه اختصاص یابد؟ وزیر نفت هم که وزیر باتجربه‌ای در حوزه نفت است چرا چنین همتی ندارد؟ چرا وزیر نفت بند نفت بودجه را با کپی‌‌برداری از بودجه دولت گذشته آورده است؟ چرا دولت تدبیر و امید نمی‌خواهد حساب و کتاب نفت را براساس اصل 45 قانون اساسی شفاف کند؟ چرا انفال در بودجه‌نویسی دولتی که می‌خواهد به حقوق اقتصادی مردم احترام بگذارد جایگاهی ندارد؟‏
چرا دولتی که می‌گوید می‌خواهد به قانون عمل کند اصول 52 و 53 قانون اساسی و نیز اصل 45 قانون اساسی را در همین پاراگراف اول تبصره بودجه زیر پا گذاشته است؟‏
در مورد بودجه باز هم سخن خواهیم گفت.‏
پی‌نوشتها:‏
‏1) فصل اول- تعاریف ماده یک قانون محاسبات عمومی
2) روزنامه اعتماد، تیتر اول 23/9/92‏

محمدکاظم انبارلویی